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周口市(太康县、扶沟县、项城市、西华县、商水县、淮阳区、郸城县、沈丘县、鹿邑县、川汇区)

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泉州市(晋江市、石狮市、南安市、德化县、鲤城区、丰泽区、安溪县、惠安县、永春县、泉港区、金门县、洛江区)

海东市(化隆回族自治县、平安区、互助土族自治县、乐都区、循化撒拉族自治县、民和回族土族自治县)

深圳市(福田区、光明区、坪山区、罗湖区、宝安区、南山区、龙岗区、龙华区、盐田区)

临沂市(临沭县、费县、蒙阴县、兰陵县、郯城县、沂水县、罗庄区、莒南县、兰山区、河东区、平邑县、沂南县)

内蒙古自治区

白山市(江源区、浑江区、抚松县、临江市、长白朝鲜族自治县、靖宇县)

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铁岭市(调兵山市、清河区、开原市、铁岭县、银州区、西丰县、昌图县)

池州市(贵池区、石台县、青阳县、东至县)

石嘴山市(惠农区、平罗县、大武口区)

运城市(垣曲县、绛县、临猗县、永济市、芮城县、新绛县、河津市、稷山县、万荣县、夏县、闻喜县、盐湖区、平陆县)

湘潭市(湘潭县、雨湖区、韶山市、岳塘区、湘乡市)

荆门市(沙洋县、东宝区、钟祥市、掇刀区、京山市)

云浮市(云城区、郁南县、新兴县、云安区、罗定市)

宿迁市(泗阳县、宿城区、沭阳县、宿豫区、泗洪县)

佳木斯市(同江市、抚远市、郊区、向阳区、东风区、桦南县、前进区、汤原县、桦川县、富锦市)

凉山彝族自治州(布拖县、冕宁县、木里藏族自治县、金阳县、盐源县、宁南县、越西县、会东县、西昌市、德昌县、甘洛县、美姑县、昭觉县、喜德县、雷波县、普格县、会理市)

伊春市(金林区、南岔县、乌翠区、汤旺县、嘉荫县、友好区、铁力市、丰林县、大箐山县、伊美区)

威海市(文登区、荣成市、环翠区、乳山市)

舟山市(岱山县、定海区、嵊泗县、普陀区)

锦州市(古塔区、北镇市、太和区、黑山县、义县、凌海市、凌河区)

咸阳市(礼泉县、武功县、长武县、秦都区、兴平市、泾阳县、淳化县、永寿县、杨陵区、渭城区、彬州市、旬邑县、三原县、乾县)

西双版纳傣族自治州(景洪市、勐海县、勐腊县)

玉溪市(红塔区、通海县、峨山彝族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县、易门县、新平彝族傣族自治县、华宁县、澄江市、江川区)

焦作市(孟州市、解放区、马村区、山阳区、中站区、温县、博爱县、武陟县、沁阳市、修武县)

赤峰市(松山区、敖汉旗、林西县、巴林左旗、巴林右旗、克什克腾旗、喀喇沁旗、翁牛特旗、元宝山区、红山区、阿鲁科尔沁旗、宁城县)

烟台市(福山区、莱阳市、龙口市、芝罘区、栖霞市、海阳市、牟平区、莱山区、招远市、莱州市、蓬莱区)

哈尔滨市(五常市、双城区、道外区、平房区、松北区、依兰县、木兰县、巴彦县、南岗区、延寿县、方正县、道里区、香坊区、呼兰区、阿城区、尚志市、宾县、通河县)

济源市

桂林市(临桂区、阳朔县、象山区、平乐县、龙胜各族自治县、七星区、全州县、荔浦市、雁山区、叠彩区、兴安县、资源县、永福县、灵川县、秀峰区、恭城瑶族自治县、灌阳县)

嘉峪关市

合肥市(庐江县、瑶海区、庐阳区、肥东县、肥西县、蜀山区、长丰县、巢湖市、包河区)

抚州市(南丰县、乐安县、黎川县、资溪县、宜黄县、金溪县、崇仁县、临川区、南城县、广昌县、东乡区)

广元市(剑阁县、苍溪县、青川县、昭化区、朝天区、利州区、旺苍县)

西安市(临潼区、周至县、雁塔区、长安区、灞桥区、高陵区、新城区、阎良区、莲湖区、碑林区、鄠邑区、蓝田县、未央区)

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汉中市(略阳县、城固县、洋县、留坝县、佛坪县、汉台区、勉县、镇巴县、南郑区、西乡县、宁强县)

沧州市(黄骅市、泊头市、海兴县、盐山县、运河区、任丘市、东光县、献县、青县、孟村回族自治县、吴桥县、沧县、新华区、肃宁县、河间市、南皮县)

通化市(柳河县、辉南县、东昌区、二道江区、梅河口市、集安市、通化县)

清远市(佛冈县、英德市、连南瑶族自治县、清城区、连州市、阳山县、连山壮族瑶族自治县、清新区)

德州市(乐陵市、德城区、庆云县、临邑县、宁津县、武城县、禹城市、齐河县、陵城区、平原县、夏津县)

邯郸市(肥乡区、广平县、复兴区、永年区、曲周县、邱县、邯山区、峰峰矿区、临漳县、馆陶县、涉县、丛台区、大名县、鸡泽县、武安市、磁县、成安县、魏县)

潍坊市(安丘市、临朐县、高密市、昌乐县、寒亭区、昌邑市、潍城区、诸城市、寿光市、青州市、奎文区、坊子区)

乐山市(峨眉山市、市中区、峨边彝族自治县、夹江县、马边彝族自治县、犍为县、金口河区、沐川县、五通桥区、沙湾区、井研县)

吉安市(永丰县、吉水县、安福县、万安县、井冈山市、吉州区、泰和县、新干县、吉安县、永新县、峡江县、青原区、遂川县)

开封市(兰考县、尉氏县、顺河回族区、杞县、祥符区、鼓楼区、禹王台区、通许县、龙亭区)

孝感市(应城市、汉川市、云梦县、孝昌县、大悟县、孝南区、安陆市)

攀枝花市(仁和区、西区、东区、盐边县、米易县)

甘南藏族自治州(合作市、舟曲县、临潭县、玛曲县、碌曲县、迭部县、卓尼县、夏河县)

贵阳市(白云区、观山湖区、南明区、开阳县、乌当区、修文县、清镇市、云岩区、息烽县、花溪区)

成都市(彭州市、简阳市、大邑县、新津区、崇州市、金牛区、邛崃市、青羊区、青白江区、温江区、成华区、双流区、郫都区、锦江区、新都区、蒲江县、武侯区、龙泉驿区、金堂县、都江堰市)

新疆维吾尔自治区

邢台市(威县、清河县、内丘县、柏乡县、宁晋县、信都区、沙河市、新河县、任泽区、平乡县、南宫市、襄都区、临城县、临西县、广宗县、隆尧县、巨鹿县、南和区)

柳州市(柳南区、城中区、鱼峰区、融水苗族自治县、柳江区、三江侗族自治县、融安县、柳北区、柳城县、鹿寨县)

阜新市(彰武县、太平区、细河区、阜新蒙古族自治县、清河门区、新邱区、海州区)

龙岩市(漳平市、上杭县、武平县、长汀县、连城县、永定区、新罗区)

鞍山市(铁西区、海城市、立山区、岫岩满族自治县、千山区、铁东区、台安县)

吕梁市(柳林县、交城县、文水县、离石区、交口县、孝义市、中阳县、临县、岚县、汾阳市、方山县、石楼县、兴县)

武汉市(武昌区、江汉区、汉阳区、蔡甸区、青山区、洪山区、江岸区、汉南区、东西湖区、新洲区、江夏区、硚口区、黄陂区)

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聊城市(冠县、东阿县、莘县、高唐县、阳谷县、临清市、茌平区、东昌府区)

珠海市(金湾区、斗门区、香洲区)

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上海市(徐汇区、长宁区、嘉定区、黄浦区、宝山区、松江区、崇明区、奉贤区、普陀区、虹口区、金山区、青浦区、杨浦区、闵行区、静安区、浦东新区)

黄山市(歙县、祁门县、休宁县、徽州区、屯溪区、黟县、黄山区)

太原市(迎泽区、阳曲县、清徐县、娄烦县、小店区、尖草坪区、晋源区、古交市、杏花岭区、万柏林区)

徐州市(泉山区、丰县、睢宁县、沛县、新沂市、云龙区、铜山区、邳州市、贾汪区、鼓楼区)

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西藏自治区

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玉树藏族自治州(称多县、杂多县、玉树市、治多县、囊谦县、曲麻莱县)

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仙桃市(天门市、潜江市、神农架林区)

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吴忠市(红寺堡区、盐池县、同心县、利通区、青铜峡市)

南充市(仪陇县、南部县、阆中市、顺庆区、西充县、营山县、嘉陵区、高坪区、蓬安县)

晋中市(平遥县、和顺县、介休市、左权县、太谷区、榆次区、寿阳县、榆社县、昔阳县、祁县、灵石县)

  相对于中央对地方10万亿元的转移支付体量,促进高质量发展激励资金占比很小,但发挥着“四两拨千斤”的引导功效。

  为激励地方推动高质量发展,中央对地方转移支付制度正悄然变革,其中中央财政去年安排400亿元促进高质量发展激励资金,今年增至500亿元,激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕”。

  而根据2025年中央财政预算,这笔百亿级促进高质量发展激励资金,被纳入县级基本财力保障机制奖补资金中。中央财政安排的县级基本财力保障机制奖补资金规模已超4000亿元,这笔钱主要用于兜牢基层“保基本民生、保工资、保运转”(下称“三保”)等。因此北京、上海、深圳等经济发达、财政实力强的地方不会分配到县级基本财力保障机制奖补资金。

  然而,随着2024年在县级基本财力保障机制奖补资金中,新设立了400亿元促进高质量发展激励资金,北京、上海、深圳当年首次拿到了奖补资金,分别为23.5亿元、15.63亿元和7.97亿元。

  多位财税专家告诉第一财经,这意味着中央部署的建立促进高质量发展转移支付激励约束机制正逐步落地。促进高质量发展激励资金属于中央政府正向激励范畴,鼓励各地通过高质量发展涵养税源,增强地方发展主动性和财政可持续性。

  百亿级激励资金由来

  在中国财政体制中,在确定好中央与地方各自干什么事、承担多少支出和如何划分收入之后,存在地方收入不能满足干事的需求矛盾,而这就需要通过转移支付制度来解决,促进区域间协调发展和基本公共服务均等化。

  根据财政部数据,近年中央财政对地方转移支付规模已经超过10万亿元,比如2025年预算数约10.34万亿元。转移支付力度不断加大,均衡了地区间财力,支持地方“三保”,促进了区域协调发展,推动基本公共服务均等化,也增强了国家重大战略任务财力保障。但转移支付中的逆向激励等问题也受到业内关注。

  中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋认为,从理论及世界各国经验看,一般性转移支付最容易产生的问题是,它按地区经济、财政收入等因素分配资金,这样经济发展水平越低、财政收入越少的地区,得到的一般性转移支付越多,也就是说,它对地方经济和财力建设有逆向激励作用。经济发展得越好,得到的转移支付可能越少,这不利于调动地方发展经济积极性。

  这一问题显然也引起了官方重视。

  党的二十届三中全会提出,深化财税体制改革。其中明确,建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。

  2024年底召开的国务院常务会议,听取了建立促进高质量发展转移支付激励约束机制汇报。会议指出,要发挥转移支付对地方高质量发展的引导作用,安排激励资金向税收贡献大、收入增速较快的地区倾斜。要科学规范抓好机制的实施工作,鼓励各地通过高质量发展涵养税源,增强地方发展主动性和财政可持续性。

  而高质量发展转移支付激励机制的举措之一,正是新设立促进高质量发展激励资金。

  根据今年中央与地方预算报告,2024年深化财税改革进展之一,正是建立促进高质量发展转移支付激励约束机制并安排资金400亿元,资金分配体现向收入大省、收入增速较快省份倾斜的导向。另外,预算报告在谈及2025年财政工作时,提到安排促进高质量发展激励资金500亿元,比上年增加100亿元,激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕”。

  目前中央对地方转移支付具体涉及项目超过80个,此次新设促进高质量发展激励资金并未单独设为一个转移支付项目,而是纳入县级基本财力保障机制奖补资金这一转移支付项目中。

数据来源:财政部公布的2025年中央财政预算

  2025年中央财政预算中的部分转移支付项目分地区情况表中,公开了《关于县级基本财力保障机制奖补资金的说明》。该说明称,按照相关规定,中央财政主要依据县级“三保”等必要支出需求、省级财政调控努力程度等分配县级基本财力保障机制奖补资金,同时,从中安排促进高质量发展激励资金,引导地方加快培育新质生产力,涵养财政税源,提升财政收入规模和质量。

  北上深等地受益

  官方并未公开2024年的新设立400亿元促进高质量发展激励资金具体分配情况,但公布了涵盖这一激励资金的县级基本财力保障机制奖补资金对31个省份、5个计划单列市及新疆生产建设兵团的分配情况。而据此也能发现一些线索。

  根据财政部相关文件,在县级基本财力保障机制奖补资金分配方面,财政部按照奖补结合的原则,主要根据县级“三保”等必要支出需求、省级财政调控努力程度、财政管理绩效及特殊因素等,采用因素法对省级财政分配县级基本财力保障机制奖补资金。

  其中,对县级“三保”等必要支出需求,结合按财政困难程度、“三保”支出占财力比重、人口等测算的综合系数予以补助。并加强对“三保”保障压力较大地区的倾斜支持。

  在这一分配规则之下,根据财政部公开披露的2018年至2023年的县级基本财力保障机制奖补资金对前述31个省份、5个计划单列市及新疆生产建设兵团的分配情况可看出,北京、上海和深圳均未获得奖补资金。

  而2024年从县级基本财力保障机制奖补资金中安排出新设立400亿元促进高质量发展激励资金后,北京、上海、深圳首次分别拿到了23.5亿元、15.63亿元和7.97亿元奖补资金。

  这从地方预算报告中也能得到印证。比如根据北京市2024年预算执行情况和2025年预算,北京争取到中央新设促进高质量发展激励资金,2025年相应增加安排对区支持,激励引导各区推动高质量发展。

  辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经,按照此前县级基本财力保障机制奖补规则,北京、上海、深圳等发达城市,按财政困难程度计算,难以享受这一奖补资金。因为该资金最早是由中央财政对地方缓解财政困难奖励和补助资金转化而来,此后奖补范围和标准不断优化。

  “随着去年在县级基本财力保障机制奖补资金中,安排了促进高质量发展激励资金,这一改革属于中央政府正向激励,将发达地区纳入了奖补范围,实现了普惠制,这凸显了一种进步,旨在鼓励地方加强财源建设,做大财政蛋糕。”王振宇说。

  北京、上海、深圳财政收入规模位居全国前列,财政收入质量高,也因此获得更多的奖补资金。

  比如根据北京市财政局数据,2024年北京市一般公共预算收入约6372.7亿元,同比增长3.1%。这一增速高于全国地方收入平均增速(1.7%)。2024年北京市税收收入占一般公共预算收入比重约为85.9%,该比值越高意味着财政收入质量越高,北京财政收入质量连续四年在全国省份中保持首位。

  根据财政部数据,2024年促进高质量发展激励资金(400亿元)占当年县级基本财力保障奖补资金(4462亿元)比重约8.9%,2025年预算数这一比重提至10.4%。2024年促进高质量发展激励资金占当年中央对地方转移支付比重约0.4%。

  王振宇表示,相对于中央对地方10万亿元的转移支付体量,促进高质量发展激励资金占比很小,发挥着“四两拨千斤”的引导功效。

  构建促进高质量发展转移支付激励约束机制,除了设立上述促进高质量发展激励资金外,财政部此前介绍继续用好现有激励资金,即在中央对地方转移支付资金中,继续安排省级努力程度奖励资金,激励引导地方完善财政体制,加大对困难地区财力支持力度,改善县级财力均衡度;继续安排农业转移人口市民化奖励资金,激励地方为农业转移人口提供同等基本公共服务。

  另外,财政部还要求各地严格落实各项约束机制,这包括硬化预算执行约束;加强预算绩效约束和强化财会监督约束。

  当然,转移支付体制改革除了上述构建促进高质量发展转移支付激励约束机制外,党的二十届三中全会还提出,完善财政转移支付体系,清理规范专项转移支付,增加一般性转移支付,提升市县财力同事权相匹配程度。

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